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87号令与18号令对照谈

发布日期:2017-10-10

87号令与18号令对照谈

2017-08-25 10:19:19  来源:中国政府采购报第693期第8

 

■ 本报记者 戎素梅

2015年3月,《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)正式施行。较之《条例》,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号,以下简称18号令)关于招标采购程序、评标方法、交易规则等方面的规定已经滞后。同时,18号令作为《条例》配套的部门规章,也需要对《条例》的相关规定进行细化补充。因此,修订18号令是大势所趋。自20138月启动修订工作以来,经过反复研究、修改、完善,20176月,18号令修订草案经财政部部长办公会议审议原则通过;7月,新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称87号令)最终问世。

在体例上,87号令共788条,与18号令相比,删除36条,新增34条,修订54条。除总则和附则外,87号令按照政府采购货物服务操作流程,对招标、投标、开标评标、中标和合同以及法律责任等内容分章作了规定。

在内容上,87号令着力解决货物服务招标投标实践中的突出问题,重点围绕明确采购人主体责任、完善监管措施、降低制度性交易成本三方面内容作了修订,这与2013年全国政府采购工作会议提出的改革思路一脉相承。87号令以《政府采购法》及其实施条例等上位法的制度框架为依托,修订了18号令与上位法存在的冲突之处,并细化完善了《政府采购法》及其实施条例的有关规定,增强了制度的执行力和生命力。笔者拟参照《政府采购法》及其实施条例、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号,以下简称74号令)、《政府采购评审专家管理办法》等法律规章,分章逐条梳理87号令与18号令的差异,追溯每个法条的前世今生。

第一章  总则

第一条 较之18号令,87号令在立法依据中增加了《条例》。

第二条 删除了“招标采购单位”这一统称和对采购代理机构的解释。87号令全文在提及采购人、采购代理机构时均采用了完整、明确的表述。

第三条  调整了公开招标、邀请招标的内涵表述,强调二者的主体是采购人,而不是采购人和采购代理机构;明确邀请招标中供应商的产生方式是随机抽取,而不是随机邀请。

第四条  新增内容。根据《政府采购法》第二十七条、《条例》第五条的规定,进一步明确公开招标数额标准的确定方式,规定省级人民政府可确定分别适用于本行政区域不同层级的公开招标数额标准。

第五条 调整了18号令第九条的内容。新增节约能源要求,与《条例》第六条规定的政府采购政策相衔接。强调采购人在货物服务招标投标活动中落实政府采购政策的主体责任。

第六条  新增内容。其第一款吸收了《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔201699号)中的相关内容,补充细化了《条例》第十一条第一款中采购人应当建立政府采购内部管理制度的规定;第二款重申了《条例》第十一条第二款的有关规定,禁止采购人暗收回扣,为完善政府采购公平交易的规则奠定了基础。

第七条 新增内容。明确了确定采购项目属性的责任主体、具体依据及原则,便于采购人在编制政府采购预算和计划时对照执行。

第八条 新增内容。进一步规范采购代理机构的代理行为。其第二款本着维护公平交易的原则,要求采购代理机构及其分支机构不得在所代理的项目中投标或代理投标,不得为所代理项目的投标人参加本项目提供投标咨询,尤其值得重视。

根据《规章制定程序条例》第七条第二款“法律、法规已经明确规定的内容,规章原则上不作重复规定”的要求,本章删除了18号令中的第四条(对应《政府采购法》第二十七条)、第五条(对应《政府采购法》第二十八条)、第六条(对应《政府采购法》第五条等内容)、第七条(对应《政府采购法》第十二条)、第八条(对应《政府采购法》第十条)、第十条(对应《政府采购法》第十三条)。

第二章  招标

第九条 调整了18号令第十一条、第十二条的内容。进一步明确了采购人自行招标的范围,同时简化了采购人自行招标的条件要求,采购人只要有一定能力和条件、有相关专业人员即可自行组织招标。

第十条  新增内容。补充细化了《条例》第十一条第一款中采购人应当科学合理确定采购需求的规定。在具体措施方面,部分吸收了中央国家机关政府采购中心在实践中的经验以及《中央国家机关2017-2018年政府集中采购目录实施方案》中的有关内容,要求采购人对采购标的的市场技术或服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等确定采购需求,进行价格测算。

第十一条  新增内容。从七个方面补充细化了《条例》第十五条第二款中关于采购需求的规定。

第十二条 新增内容。为解决质次价高问题,本条进一步强化了采购预算管理,明确采购人经市场调查和价格测算后,可在预算内合理设定最高限价。与此同时,为鼓励投标人充分竞争,禁止设定最低限价。本条吸收了实践中部分地区的经验做法,与《招标投标法实施条例》第二十七条第三款的规定作了衔接。

第十三条 调整了18号令第十七条中公开招标公告的内容,新增采购项目预算金额(设定最高限价的,还应当公开最高限价)、采购需求、公告期限、采购项目联系人姓名和电话等。

第十四条  调整了18号令第十五条的内容。针对实践中邀请招标采购周期长、采用效率低的问题,进一步规范了邀请招标的程序,明确了三种产生符合资格条件供应商的方式,即发布资格预审公告征集、供应商库内选取、采购人书面推荐,再从中随机抽取3家以上的供应商。值得关注的是,这三种方式与74号令第十二条中竞争性谈判、询价采购供应商的产生方式,以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(以下简称,磋商管理办法)第六条中竞争性磋商采购供应商的产生方式类似。

为保障供应商的平等参与权和知情权,确保公平竞争、充分竞争,本条还规定了后两种方式中备选供应商的比例,要求投标邀请书同时向所有受邀请的供应商发出。

第十五条  新增内容。明确了资格预审公告的具体内容。

第十六条  18号令第十五条中资格预审公告的公告期限、信息发布媒体作了调整,公告期限从不得少于7个工作日缩短为5个工作日。同时明确,公开招标的公告期限也是5个工作日。招标公告、资格预审公告的公告内容应以省级以上财政部门指定媒体发布的公告为准;公告期限自省级以上财政部门指定媒体最先发布公告之日起算。

第十七条 新增内容。为促进充分有效的竞争,增加了对采购人、采购代理机构设置投标人资格要求的限制。

第十八条  新增内容。为进一步规范和完善招标采购程序,本条补充规定了提供招标文件、资格预审文件的期限,即自招标公告、资格预审公告发布之日起计算不得少于5个工作日。提供期限届满后,获取招标文件或者资格预审文件的潜在投标人不足3家的,可顺延提供期限并予公告。此外,为促进竞争、保障供应商的合法权益,本条第二款要求招标文件向所有通过资格预审的供应商提供。

第十九条 新增内容。为维护联合体投标的合法权益,本条要求采购人或采购代理机构在招标公告、资格预审公告或投标邀请书中载明是否接受联合体投标。如未载明,则不得拒绝联合体投标。

第二十条 调整了18号令第十八条关于招标文件的内容。增加了为落实政府采购政策,采购标的需满足的要求,以及投标人须提供的证明材料;投标保证金不予退还的情形;采购项目预算金额(设定最高限价的,还应公开最高限价);采购项目的服务标准、验收等要求;拟签订的合同文本;投标有效期;采购代理机构代理费用的收取标准和方式;投标人信用信息查询渠道及截止时点、信用信息查询记录和证据留存的具体方式、信用信息的使用规则等。将18号令中的“废标条款”改为“投标无效情形”,以兜底性条款要求采购人或采购代理机构应在招标文件中规定并标明不允许负偏离的实质性要求和条件。

第二十一条 新增内容。补充规定了资格预审文件的编制要求和具体内容。为降低供应商成本,本条第二款明确,资格预审文件应免费提供。

第二十二条 新增内容。为降低供应商投标成本,规定除特殊情况外,不得要求供应商提供样品。补充规定招标文件中应载明样品制作的标准和要求、是否需随样品提交相关检测报告、样品的评审方法及评审标准,规范了样品评审。明确了采购活动结束后对中标人、未中标人样品的不同处理措施。

第二十三条  新增内容。明确了投标有效期的计算方式。针对实践中突出的问题,本条还明确,投标有效期内投标人撤销投标文件的,采购人或采购代理机构可以不退还投标保证金,进一步约束投标人行为。

第二十四条 调整了18号令第二十三条的内容。在招标文件售价方面增加了“邮寄”成本,进一步降低供应商投标成本。

第二十五条  补充完善了18号令第二十一条的内容,明确了应当修改招标文件或资格预审文件后重新招标的具体情形。

第二十六条 调整了18号令第二十五条的内容。进一步明确组织现场考察或标前答疑会的时间为招标文件提供期限截止后,参与者为已获取招标文件的潜在投标人。为保障潜在投标人的知情权和平等参与权,本条第二款还要求采购人或采购代理机构应在招标文件中载明组织现场考察或标前答疑会的相关情况,或在招标文件提供期限截止后以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人。

第二十七条 以《条例》第三十一条第二款为依据,补充完善了18号令第二十七条的规定,为招标采购实践提供了遵循。其第一款明确,除了招标文件外,采购人或采购代理机构还可对已发出的资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或修改,但不得改变采购标的和资格条件。澄清或修改应在原公告发布媒体上发布澄清公告。澄清或修改的内容为招标文件、资格预审文件、投标邀请书的组成部分。

为保障投标供应商的合法权益、促进公平竞争和有效竞争,本条第二款补充规定,澄清或修改的内容可能影响投标文件编制的,采购人或采购代理机构应在投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人;不足15日的,应顺延提交投标文件的截止时间(本款与《条例》第三十一条第二款的相关内容作了衔接)。第三款补充规定,澄清或修改的内容可能影响资格预审申请文件编制的,采购人或采购代理机构应在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前,以书面形式通知所有获取资格预审文件的潜在投标人;不足3日的,应顺延提交资格预审申请文件的截止时间。

第二十八条  调整了18号令第二十六条的内容,将“开标前”修改为“投标截止时间前”。

第二十九条  调整了18号令第二十四条的内容。明确除重大变故或采购任务取消情况外,采购人、采购代理机构不得擅自终止招标活动。若终止招标,采购人或采购代理机构应及时发布终止公告,以书面形式通知已获取招标文件、资格预审文件或被邀请的潜在投标人,并将项目实施情况和采购任务取消原因报告本级财政部门。此外,还应在终止采购活动后5个工作日内,退还所收取的招标文件费用、投标保证金及其孳息。

本章删除了18号令第十三条、第十四条、第十六条、第十九条、第二十条、第二十二条、二十八条。

第三章 投标

第三十条  调整了18号令第二十九条关于投标人的界定。表述上有所精简,删除了“并且符合招标文件规定资格条件”。

第三十一条 新增内容。为防范串标、围标,确保竞争在不同品牌或不同生产制造商之间展开,以实现充分竞争、有效竞争,本条规定对于提供同品牌产品的不同投标人,只认定一家参加评标或只有一家投标人有中标资格。

同品牌供应商参加投标,怎么计算?《财政部办公厅关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》(财办库〔200338号)指出,原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人,如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的,应当作为一个供应商计算。然而,实践中大多允许同品牌供应商参与开标活动,开标后由评标委员会进行资格性和符合性检查,若资格性和符合性检查均通过,则根据各供应商的报价判断,报价低者为有效报价。

本条吸收了实践中的经验做法,并根据采购项目的不同情形作了区分处理。第一款明确了采用最低评标价法的采购项目如何确定有效投标人。即提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的,以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标;报价相同的,由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个参加评标的投标人,招标文件未规定的采取随机抽取方式确定,其他投标无效。

第二款明确了使用综合评分法的采购项目如何确定中标人。即提供相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的,按一家投标人计算,评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格;评审得分相同的,由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个投标人获得中标人推荐资格,招标文件未规定的采取随机抽取方式确定,其他同品牌投标人不作为中标候选人。

第三款规定的情形相对复杂,即采购项目中有多种产品打包采购,不同投标人对个别产品的投标品牌相同。此种情形在实践中较为常见,也是一线操作人员最棘手的难题之一。对此,87号令提出了“核心产品”的概念,明确若多家投标人提供的核心产品品牌相同,按前两款规定处理。同时要求采购人根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品,并在招标文件中载明。

值得注意的是,第一款情形中报价相同的供应商以及第二款情形中评审得分相同的供应商如何取舍,均由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定,招标文件未规定的随机抽取产生。因此,编制招标文件时,采购人、采购代理机构应考虑是否需要载明同品牌供应商参加投标的判定方式。

第三十二条  调整了18号令第三十条的内容。将18号令第三十条第一款中的“实质性响应”修改为“明确响应”;删除了第二款。

第三十三条 调整了18号令第三十一条的内容。本条第一款补充完善了18号令第三十一条第一款的规定,针对投标文件的接收,补充要求采购人或者采购代理机构如实记载投标文件的送达时间和密封情况,并向投标人出具签收回执;本条第二款规定,未按要求密封的投标文件也应拒收,删除了无效投标文件的认定。

第三十四条  调整了18号令第三十二条的内容,新增补正投标文件后的密封要求。即允许投标人在投标截止时间前补正投标文件,但补充、修改的内容也应按招标文件要求密封。

第三十五条 补充完善了18号令第三十三条的内容,进一步规范了分包行为,与《招标投标法》及其实施条例作了衔接。

关于分包,《政府采购法》第四十八条明确,经采购人同意,中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。政府采购合同分包履行的,中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责,分包供应商就分包项目承担责任。

本条进一步明确,中标项目中的非主体、非关键性工作可分包给具有相应资质条件者,但应在投标文件中载明分包承担主体,且分包承担主体不得再次分包。

《招标投标法》第三十条规定,投标人根据招标文件载明的项目实际情况,拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的,应当在投标文件中载明。第四十八条第二款规定,中标人按照合同约定或者经招标人同意,可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件,不得再次分包。《招标投标法实施条例》第五十九条第二款也明确,中标人按照合同约定或者经招标人同意,可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。接受分包的人应当具备相应的资格条件,并不得再次分包。

第三十六条  调整了18号令第三十五条的内容。本条第一款强调,投标人应遵循公平竞争的原则;第二款补充规定,在评标过程中发现投标人有前述情形的,评标委员会应当认定其投标无效,并书面报告本级财政部门。

第三十七条  新增内容。借鉴《招标投标法实施条例》第四十条,明确了投标人串通投标的六种情形,同时明确,存在六种情形之一的,投标无效。注意不要把本条与《条例》第七十四条规定的恶意串通搞混了。

第三十八条  将18号令第三十七条的内容调整为三款,进一步细化完善了投标保证金的退还及管理措施,保障了投标供应商的合法权益,且与《条例》第三十三条的相关规定作了衔接。

本条第一款为新增内容,明确投标人在投标截止时间前撤回已提交的投标文件的,采购人或者采购代理机构也应退还其投标保证金,退还时间为自收到投标人书面撤回通知之日起5个工作日内,但因投标人自身原因导致无法及时退还的除外。实践中常出现投标人在投标截止时间前撤回投标文件的情形,那么,其能否要求退还投标保证金?业内存在争议。本款为此提供了依据。

第二款修改了18号令中中标人、未中标人投标保证金的退还时间,与《条例》第三十三条第二款的规定保持了一致,即采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标人的投标保证金,自采购合同签订之日起5个工作日内退还中标人的投标保证金。为了程序上的便利,同时规定中标人的投标保证金可转为其履约保证金。

第三款明确了逾期退还投标保证金的处罚措施,将18号令“按商业银行同期贷款利率上浮20%后的利率支付资金占用费”修改为“按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20%后的利率支付超期资金占用费”,进一步明确豁免情形“因投标人自身原因导致无法及时退还的除外”。

由于《政府采购法》第二十四条、《条例》第二十二条已有规定,本章删除了18号令第三十四条关于联合体投标的规定。同时,删除了第三十六条投标保证金交纳数额、交纳方式、联合体投标如何交纳投标保证金等内容,与《条例》第三十三条第一款的规定作了衔接。

第四章  开标、评标

第三十九条 调整了18号令第三十八条的内容。本条第二款变动较大,删除了18号令中开标应通知财政部门及有关部门,财政部门及有关部门可视情况现场监标的规定,体现了简政放权、侧重事后监督的改革思路。同时,为强化监督,要求采购人或者采购代理机构对开评标现场活动全程录音录像并存档,强调录音录像应清晰可辨。

第四十条  调整了18号令第三十九条的内容,开标的主持者、参与者更为明确。本条规定开标由采购人或者采购代理机构主持,邀请投标人参加。为保证评审的公正性,禁止评标委员会成员参加开标活动。

第四十一条 调整了18号令第四十条的内容。本条第一款删除了18号令中可由招标人委托的公证机构检查并公证投标文件密封情况的规定;开标宣布的内容也有所调整,由“宣读投标人名称、投标价格、价格折扣、招标文件允许提供的备选投标方案和投标文件的其他主要内容”改为“宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容”。第二款删除了“未宣读的投标价格、价格折扣和招标文件允许提供的备选投标方案等实质内容,评标时不予承认”的规定,同时借鉴《招标投标法实施条例》第四十四条第二款,明确投标人不足3家不得开标,进一步规范开标程序管理。

第四十二条  调整了18号令第四十二条的内容,规定更为全面、细致。

本条第一款补充细化了18号令的规定,明确了开标记录制度,要求采购人或采购代理机构负责记录开标过程,并由参加开标的各投标人代表和相关工作人员签字确认后随采购文件一并存档。

第二款、第三款为新增内容。第二款部分吸收了《招标投标法实施条例》第四十四条第三款的规定,明确投标人代表可就开标过程和开标记录现场提出询问或申请回避,采购人、采购代理机构对此应及时处理,充分保障了投标人的权利。实践中,很多采购项目的招标公告都作了“投标人未参加开标的,视同认可开标结果”的类似规定,允许投标人不参加开标,提供了程序上的便利。本条第三款吸收了这一内容。

第四十三条 调整了18号令第四十三条的内容,与74号令有关规定作了衔接,以规范变更采购方式,合理适用各种非招标采购方式,进一步提高采购效率。

本条将“投标人不足3”的情形统一表述为“投标截止后投标人不足3家或者通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家的”,并强调采购项目为公开招标数额标准以上的项目;18号令中则表述为“投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家的”,以及“在评标期间,出现符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质响应的供应商不足三家情形的”。

投标人不足3家,如何处理?为提高采购效率,本条规定,若招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的,采购人、采购代理机构改正后依法重新招标,而不是废标后重新招标;若招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定,需要采用其他采购方式采购的,考虑到规范变更采购方式的程序,以及竞争性磋商采购方式的适用,规定采购人应依法报财政部门批准,而不是同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购。

第四十四条  新增内容。修改了18号令与《政府采购法》存在冲突之处,将供应商资格审查从评标环节剥离出来,明确其审查主体是采购人或者采购代理机构,而不是评标委员会。补充规定合格投标人不足3家的,不得评标,进一步完善了评标程序。

《政府采购法》第二十三条规定,采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。该条明确界定了供应商资格审查的主体是采购人,规定了采购人审查的形式和范围。18号令第四十四条第一项规定,评标委员会负责审查投标文件是否符合招标文件要求并作出评价,把供应商资格审查作为评标委员会的职责。87号令修改了18号令违背上位法之处,将供应商资格审查权交还给采购人,同时明确,依法接受采购人委托、负责采购项目组织实施的采购代理机构,也可审查供应商资格。此外,87号令还借助信息公开约束采购人的权力“任性”,力求采购人权责对等,其第六十九条第五款要求采购人或者采购代理机构告知相关供应商资格审查未通过的原因,接受监督。

第四十五条 新增内容。明确评标工作的组织者为采购人或者采购代理机构。结合实践,部分吸收《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔201269号,以下简称69号文)的相关内容,列示了其十项职责。

为强化采购人的主体责任,提高采购人的主观能动性,本条第二款部分吸收了69号文的相关规定,明确采购人在评标前可以书面形式说明项目背景和采购需求。实践中,由于采购人对项目需求、采购背景等最为熟悉,由采购人在评标前作出说明,可使评标委员会、投标人代表等更好地理解采购项目相关内容,提高评审效率和评审质量。与此同时,为确保公平竞争,防范采购人、投标人、评标委员会串通,本款还作出禁止性规定,要求采购人的说明内容不得含有歧视性、倾向性意见,不得超出招标文件所述范围。

第四十六条 调整了18号令第四十四条的内容,明确了评标委员会的五项职责。评标委员会不再审查供应商资格,而是将审查、评价的重点放在投标文件是否符合招标文件的商务、技术等实质性要求上,回归其本职。

第四十七条 调整了18号令第四十五条的内容。将18号令中的“技术、经济等方面的专家”修改为“评审专家”。明确了评标委员会的人员构成、抽取、保密要求,与《政府采购评审专家管理办法》(财库〔2016198号,以下简称新评审专家管理办法)的相关规定作了衔接。

18号令规定,采购数额在300万元以上、技术复杂的项目,评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当为五人以上单数。本条第二款将其修改为采购预算金额在1000万元以上,或者技术复杂,或者社会影响较大的项目,评标委员会成员人数应当为7人以上单数。采购预算金额大幅调高,更好地落实了简政放权的改革要求。

本条第三款规定,除特殊情况外,评审专家对本单位的采购项目只能作为采购人代表参与评标,与新评审专家管理办法第十六条第三款的规定保持了一致。

本条第四款规定,评标委员会成员名单在评标结果公告前应当保密,与新评审专家管理办法第二十条的规定保持了一致。

第四十八条  调整了18号令第四十八条的内容。

本条第一款明确,评审专家从省级以上财政部门设立的专家库中抽取,与《条例》第六十二条第一款,新评审专家管理办法第四条第二款、第十二条第一款的规定作了衔接。

第二款明确,特殊情形(即技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评审专家的)经主管预算单位同意后,采购人可自行选定评标专家,与新评审专家管理办法第十三条第一款的规定一致,增强了采购人的自主权。值得一提的是,74号令第七条第三款、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(以下简称磋商管理办法)第十四条第二款的规定均与本款类似,可见,简政放权、赋权于采购人的改革精神,在近年来政府采购立法、修法过程中一以贯之。

第四十九条 新增内容。明确了因特殊原因导致评标委员会组成不符合规定情形的处理措施,与新评审专家管理办法第十七条、69号文的相关规定作了衔接。

第五十条  调整了18号令第五十四条“投标文件初审”中“符合性检查”的相关内容,要求评标委员会对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查,以确定其是否满足招标文件的实质性要求。

第五十一条 新增内容。与74号令第十六条、磋商管理办法第十八条的规定类似。

本条赋予了投标人自我纠错的机会,以保障投标人合法利益,提高招标投标活动的成功率。针对投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容,允许投标人在评审期间根据评标委员会的要求以书面形式作出必要的澄清、说明或者补正,但其澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

第五十二条 调整了18号令第五十四条中“比较与评价”的内容。

第五十三条  调整了18号令第五十条的内容。删除了性价比法,与《条例》第三十四条第一款的规定作了衔接。

第五十四条  调整了18号令第五十一条的内容。

本条第一款、第二款重新界定了最低评标价法的定义、适用范围,取消了18号令中“依据统一的价格要素评定最低报价”的规定,与《条例》第三十四条第二款、第三款的规定作了衔接。

第三款为新增内容,明确采用最低评标价法的,除了算术修正和落实政府采购政策需进行的价格扣除外,不能对投标人的投标价格进行任何调整。可结合《〈政府采购法实施条例〉释义》(以下简称《〈条例〉释义》)对《条例》第三十四条的相关阐述理解本款规定(详见《〈条例〉释义》第121页)。即,一方面,对投标文件中存在的算术错误进行修正是招标活动中的惯例。但是,算术修正应在对投标人的澄清环节中进行,亦即87号令第五十一条规定的情形。算术修正不是对投标人供货和服务范围的价格调整,评标中不能借算术调整,对投标人供货和服务范围的偏差进行修正。另一方面,评标委员会对初审合格的供应商进行评标,只是进行投标价格排序。因此,应按照招标文件的规定,对合格供应商进行采购政策功能的价格扣除,包括扶持小微企业发展、促进节能环保等,在价格扣除后进行排序。

第五十五条  调整了18号令第五十二条的内容。重新界定了综合评分法的定义,规范了综合评分法的评审因素、分值设置要求及计算方式,补充强调评审因素应细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。与《条例》第三十四条第二款、第四款以及《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔20072号,以下简称财库2号文)的相关规定作了衔接。

本条第一款关于综合评分法的定义,与《条例》第三十四条第二款一致。

第二款内容较为丰富,补充强调评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关,并将具体评审因素从18号令中的“价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度,以及相应的比重或者权值等”修改为“投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等”,规定资格条件不得作为评审因素。可结合《〈条例〉释义》对《条例》第三十四条的相关阐述理解本款规定(详见《〈条例〉释义》第122页)。

参考西方国家200多年的政府采购制度实践,在公平交易的制度设计上,一个重要的共同点就是均要求以合理的价格购买数量、质量合适的产品。也就是说,采购需求确定采购标的数量后,评审主要应围绕采购标的的质量来开展,因此,评审因素应设定在与报价相关的采购标的的技术或服务指标上。而我国政府采购实践中,却常出现将与采购需求完全无关的内容列入评标因素的现象,如将供应商的行政级别、在本地区的投资额作为评分因素,这种评分标准有着明显的量身定做痕迹。为解决类似问题,进一步完善评标细则,保障政府采购的公平交易原则,87号令借鉴国际经验,明确采购人或者采购代理机构在制定评标标准时,只能将与投标报价和采购标的质量相关的技术或服务指标设定为评审因素。

财库2号文要求公开评审方法和评审因素,同时明确,投标人的资格条件,不得列为评分因素。《条例》第三十四条第五款规定,招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据,这就要求招标文件中必须完整、准确地列出评标标准。本条第二款与这些规定作了衔接。

为限制评标委员会的自由裁量权,增强评标活动的可操作性,本条第三款增设了细化量化评审因素的规定,要求其与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的,评审因素应量化到相应区间,并设置各区间对应的不同分值。

本条第五款调整了货物、服务项目的价格分值占比,明确货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%18号令为30%-60%;财库2号文为不得低于30%,不得高于60%),服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%18号令为10%-30%;财库2号文为不得低于10%,不得高于30%)。同时规定,执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的服务项目(18号令为“执行统一价格标准的服务项目”),其价格不列为评审因素。本款规定还进一步“放权”,删除了“有特殊情况需要调整的,应经同级财政部门批准”的规定。

本条第六款明确价格分的计算方法为低价优先法,吸收了财库2号文的相关内容,且与磋商管理办法第二十四条第四款规定的方法类似。根据财库2号文,政府采购项目评审实践中,最低价优先的报价得分评审原则往往体现在最低投标报价得满分,并以最低投标报价为分子、其他投标人的报价为分母乘以满分来计算其他投标人的报价得分。87号令将财库2号文的相关规定上升到部门规章层面,增强了其法律效力。

本条第七款为新增内容,要求评标时不得去掉报价中的最高报价和最低报价。实践中,去掉最高报价和最低报价的“体操式评标”的做法屡见不鲜,也备受争议。87号令否定了这一做法,与磋商管理办法第二十四条第五款的规定类似。

本条第八款为新增内容,补充明确因落实政府采购政策进行价格调整的,以调整后的价格计算评标基准价和投标报价。

第五十六条  调整了18号令第五十四条“推荐中标候选供应商名单”中“采用最低评标价法”的评标结果排序规则,废除了按技术指标优劣排名的规定。

18号令明确,采用最低价评标法且投标报价相同的,按技术指标优劣顺序排列。本条将其修改为“投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的投标人为排名第一的中标候选人。”

第五十七条  调整了18号令第五十四条“推荐中标候选供应商名单”中“采用综合评分法”的评标结果排序规则,废除了按技术指标优劣排名的规定。

18号令明确,采用综合评分法且得分相同的,按技术指标优劣顺序排列。本条将其修改为“得分且投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求,且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为排名第一的中标候选人。”

第五十八条 调整了18号令第五十四条“编写评标报告”的内容。将18号令评标报告中的“购买招标文件的投标人名单和评标委员会成员名单”修改为“投标人名单和评标委员会成员名单”;将“评标结果和中标候选供应商排序表”修改为“评标结果,确定的中标候选人名单或者经采购人委托直接确定的中标人”;删除了“评标委员会的授标建议”;新增“其他需要说明的情况,包括评标过程中投标人根据评标委员会要求进行的澄清、说明或者补正,评标委员会成员的更换等”。

第五十九条 调整了18号令第四十一条的内容。本条第二款补充规定,投标文件报价同时出现两种以上不一致的,按照前款规定的顺序修正,且经投标人确认后产生约束力。投标人不确认的,其投标无效。在赋予投标人对投标报价进行修正机会的同时,要求其确认修正内容,增强了约束力。

第六十条 新增内容。为保障政府采购活动的公平公正,规定投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应作无效投标处理。

关于投标人需就投标报价进行现场说明的,18号令仅就采用最低价评标法的项目评审作了规定,且仅针对低价中标情形。18号令第五十四条“推荐中标候选供应商名单”中“采用最低评标价法”部分明确,评标委员会认为,排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本,有可能影响商品质量和不能诚信履约的,应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明,并提交相关证明材料;否则,评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格,按顺序由排在后面的中标候选供应商递补,以此类推。

本条则明确,评标委员会认为投标人的报价明显低于其他投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应将其作为无效投标处理。

对比可见,87号令的规定适用范围更广(适用于两种评标方法),约束力更强。若投标人报价明显偏低且无法作出合理说明的,直接被判定为无效投标,不可能进入中标候选供应商行列。

第六十一条 新增内容。明确了评标委员会成员争议的处理,与《条例》第四十一条第二款、69号文的相关规定作了衔接。

第六十二条 新增内容。强化了对评标委员会的监督,规定了评标委员会及其成员在评标中的七项禁止性行为。存在前述五项行为之一的,其评审意见无效,且不得获取评审劳务报酬和报销异地评审差旅费。

第六十三条 调整了18号令第五十六条的内容,界定了投标人投标无效的六种情形。

本条将18号令中“应交未交投标保证金的”情形,修改为“未按照招标文件的规定提交投标保证金的”;删除了未按照招标文件规定要求密封投标文件的情形;新增“报价超过招标文件中规定的预算金额或者最高限价的”以及“投标文件含有采购人不能接受的附加条件的”两种情形;将“不符合法律、法规和招标文件中规定的其他实质性要求的”情形修改为“法律、法规和招标文件规定的其他无效情形”。

第六十四条 新增内容。明确了评标结果汇总完成后发现四种特殊情形的处理措施,根据评标报告签署前、签署后两个时间节点,允许当场修改评标结果或重新评审,并对重新评审进行了严格的约束,与69号文、《条例》第四十四条的相关规定作了衔接。

在保障政府采购活动合法进行的前提下,本条对存在轻微违法且可以改正的行为(具体包括分值汇总计算错误,分项评分超出评分标准范围,评标委员会成员对客观评审因素评分不一致,经评标委员会认定评分畸高、畸低的四种情形),允许当场修改评标结果或通过重新评审予以纠正,以提高采购效率。与此同时,本条进一步限制了重新评审的使用,将允许重新评审的法定情形从69号文规定的五种减少为四种,资格审查错误不再属于可重新评审的范围。

本条第三款界定了采购人或者采购代理机构因答复供应商质疑、组织原评标委员会重新评审,进而改变评标结果的情形,消除了69号文在答复质疑环节当事人“自查自纠”的模糊空间。

第六十五条 新增内容。明确了评标委员会发现招标文件存在歧义、重大缺陷导致评标工作无法进行等特殊情况的处理措施,与新评审专家管理办法第十八条第二款、条例第四十一条第一款的规定作了衔接。

第六十六条 调整了18号令第五十八条的内容。明确了评标过程中的保密要求,且规定更为详细。除采购人代表、评标现场组织人员外,禁止采购人的其他工作人员以及与评标工作无关的人员进入评标现场。实践中,部分地区和单位开放评标现场的做法今后可能有所改变。

第六十七条 新增内容。确立了重新评标制度,明确四种情形下可以组建新的评标委员会重新评标,但采购合同已经履行的除外。

本条的立法宗旨与87号令第六十四条类似,体现了对评标委员会进行纠错的机制安排。不过,本条为组建新的评标委员会重新评标,第六十四条为组织原评标委员会重新评审。

政府采购项目评审中,时常发生评标委员会组成不合法,评标委员会成员未依法履行职责,在评标过程中擅离职守、违反评标纪律发表倾向性意见或者征询采购人的倾向性意见等现象,导致采购过程违法,需重新开展采购活动。但这些现象与投标人无关,投标人不应为评标专家的违法违规行为“埋单”。因此,87号令增设了本条,规定评标委员会或者其成员存在特定情形导致评标结果无效的,允许重新组建评标委员会进行评标,并将有违法违规行为的原评标委员会成员排除在外,进一步完善了招标采购程序,降低了投标人的交易成本。

由于新评审专家管理办法已有专门的规定,本章删除了18号令中涉及评审专家的第四十六条、第四十七条、第四十九条;为与《条例》保持一致,删除了第五十三条;删除了第五十五条。

第五章 中标和合同

第六十八条 调整了18号令第五十九条的内容,进一步补充规定了确定中标人环节中的多个问题,便于操作执行。

本条第一款将采购代理机构向采购人报送评标报告的时间期限从“评标结束后五个工作日内”缩短为“2个工作日内”,提速采购效率。与《条例》第四十三条第一款的规定作了衔接。

关于采购人如何确定中标人,本条第二款废除了18号令中采购人可事先授权评标委员会直接确定中标供应商的规定,明确由采购人在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。同时补充规定,中标候选人并列的,由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人;招标文件未规定的,采取随机抽取的方式确定。值得一提的是,此种处理办法与87号令第三十一条第一款情形中报价相同的供应商以及第二款情形中评审得分相同的供应商的取舍方式类似,因此,采购人、采购代理机构在编制招标文件时,有必要综合考虑此类问题。

本条第三款为新增内容,明确采购人自行组织招标的,应在评标结束后5个工作日内确定中标人。

本条第四款为新增内容。在还权于采购人的同时,进一步约束采购人的权力“任性”,明确采购人在收到评标报告5个工作日内未按评标报告推荐的中标候选人顺序确定中标人,又不能说明合法理由的,视同按评标报告推荐的顺序确定排名第一的中标候选人为中标人。

第六十九条 调整了18号令第六十二条的内容。本条新增多款规定,借信息公开强化监督,维护投标人的合法权益。在具体内容上,与《条例》、《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015135号,以下简称135号文)的相关规定作了衔接。

本条第一款明确了中标结果公告的主体(采购人或者采购代理机构)、时间(自中标人确定之日起2个工作日内,18号令未明确)、载体(省级以上财政部门指定的媒体,18号令规定为“财政部门指定的政府采购信息发布媒体”),要求同时公告招标文件,与《条例》第四十三条第二款、135号文的相关规定一致。

第二款列明了中标结果公告应当包括的内容,与《条例》第四十三条第三款规定一致。

第三款为新增内容,吸收了135号文的相关规定,明确中标公告期限为1个工作日。

第四款为新增内容,进一步提高了政府采购透明度。135号文规定,公告中标、成交结果时,采用书面推荐供应商参加采购活动的,还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。本款在135号文的基础上进一步明确,邀请招标采购人采用书面推荐方式产生符合资格条件的潜在投标人的,应当将所有被推荐供应商名单和推荐理由随中标结果同时公告。

第五款为新增内容。为保障投标人的知情权,约束采购人的权力“任性”,规定在公告中标结果的同时,应告知未通过资格审查的投标人其未通过的原因,采用综合评分法的,还应告知未中标人其评审得分与排序。

第七十条 调整了18号令第六十二条第三款的内容。原规定为“中标通知书发出后,采购人改变中标结果,或者中标供应商放弃中标,应当承担相应的法律责任”,与《政府采购法》第四十六条第二款的相关规定重复。87号令删除了原规定,明确要求采购人不得违法改变中标结果,中标人无正当理由不得放弃中标。

第七十一条 调整了18号令第六十四条的内容。明确签订采购合同的主体为采购人和中标人,不再包含采购代理机构;删除了“不得与中标供应商私下订立背离合同实质性内容的协议”的规定。

第七十二条 新增内容。部分吸收了《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016205号,以下简称205号文),进一步明确了政府采购合同应当具备的内容。

政府采购法律规章制度中,关于政府采购合同的内容,仅有《政府采购法》第四十四条、第四十五条以及《条例》第四十七条的原则性规定。按照《合同法》的规定,合同内容一般包括当事人的名称或者姓名和住所,标的,数量,质量,价款或者报酬,履行期限、地点和方式,违约责任,解决争议的方法。政府采购合同适用《合同法》,除合同法的一般约定外,本条还借鉴了205号文的部分内容,明确政府采购合同应当包括采购人与中标人的名称和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限及地点和方式、验收要求、违约责任、解决争议的方法等内容。

第七十三条 新增内容。明确政府采购合同的履约管理、违约责任和解决争议的方法等适用《合同法》,进一步完善了《政府采购法》第四十三条的规定。

第七十四条 新增内容。要求采购人负起采购项目验收管理的主体责任,及时对采购项目组织验收。为提升采购透明度、强化监督,本条还借鉴了实践中部分地区邀请落标供应商参与采购项目验收的做法,并部分吸收了205号文的相关规定,明确采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收,其意见作为验收书的参考资料一并存档。

第七十五条 新增内容。进一步强化采购结果管理,加大了采购人的责任。要求采购人加强对中标人的履约监管,及时向其支付采购资金。在中标人出现违约行为时,采购人应及时处理并依法追究其违约责任。

第七十六条 调整了18号令第六十七条的内容,要求采购人、采购代理机构妥善保存采购档案,删除采购文件至少保存15年的规定。

本章删除了18号令第六十条、第六十一条。为避免重复,删除了18号令第六十五条(对应《政府采购法》第四十七条),以及不宜在87号令中进行规定的第六十三条(涉及质疑投诉)、第六十六条(涉及合同生效)。

第六章 法律责任

第七十七条 调整了18号令第六十八条的内容,变动较大。

根据《政府采购法》及其实施条例等规定,本条对采购人的法律责任作了修改,明确了其四种违法违规情形及处罚措施,包括未按照本办法的规定编制采购需求的,向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务的,未在规定时间内确定中标人的,向中标人提出不合理要求作为签订合同条件的。具体处罚措施包括由财政部门责令限期改正、给予警告等,涉嫌犯罪的,还应移送司法机关处理。

第七十八条 调整了18号令第六十九条的内容,变动较大。

本条明确了采购人、采购代理机构的十二种违法违规情形及处罚措施,包括采购代理机构及其分支机构在所代理的采购项目中投标或者代理投标、为所代理的采购项目的投标人参加本项目提供投标咨询的,设定最低限价的,未按照规定进行资格预审或者资格审查的,违反本办法规定确定招标文件售价的,未按规定对开标、评标活动进行全程录音录像的,擅自终止招标活动的,未按照规定进行开标和组织评标的,未按照规定退还投标保证金的,违反本办法规定进行重新评审或者重新组建评标委员会进行评标的,开标前泄露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者其他可能影响公平竞争的有关招标投标情况的,未妥善保存采购文件的,以及其他违反本办法规定的情形。

具体处罚措施包括由财政部门责令限期改正,给予警告等。采购代理机构有违法所得的,没收违法所得,并可处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款,没有违法所得的,可处以1万元以下的罚款。

第七十九条 调整了18号令第七十一条的内容。

本条与《条例》相关规定作了衔接,明确采购人、代理机构有前述违法违规情形,经改正后仍然影响或者可能影响中标结果的,依照《条例》第七十一条的规定,分四种情况处理。即未确定中标供应商的,终止政府采购活动,重新开展政府采购活动;已确定中标供应商但尚未签订政府采购合同的,中标结果无效,从合格的中标候选人中另行确定中标供应商,没有合格的中标候选人的,重新开展政府采购活动;政府采购合同已签订但尚未履行的,撤销合同,从合格的中标候选人中另行确定中标供应商,没有合格的中标候选人的,重新开展政府采购活动;政府采购合同已经履行,给采购人、供应商造成损失的,由责任人承担赔偿责任。

第八十条 调整了18号令第七十六条的内容。针对实践中可能出现、87号令中可能未涵盖的一些争议,增设了兜底性条款,为争议的处理做好制度安排。即政府采购当事人违反本办法规定,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

第八十一条 调整了18号令第七十七条、第七十八条的内容。进一步明确了评标委员会成员的法律责任,规定其有本办法第六十二条所列行为之一的(即确定参与评标至评标结束前私自接触投标人、违反评标纪律发表倾向性意见或者征询采购人的倾向性意见、对需要专业判断的主观评审因素协商评分等),除了其评审意见无效、不得获得劳动报酬外,还应当由财政部门责令其限期改正;情节严重的,给予警告,并对其不良行为予以记录。

第八十二条 调整了18号令第八十条的内容。进一步明确了财政部门的法律责任及处罚依据,规定其应依法履行政府采购监督管理职责,如在履行监督管理职责中存在懒政怠政、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,依照《政府采购法》及其实施条例、《公务员法》《行政监察法》等有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

由于采购代理机构资格已被取消,本章删除了18号令第七十条。同时,为避免重复,删除了18号令第七十二条(对应《政府采购法》第七十四条)、第七十三条(对应《政府采购法》第七十六条)、第七十九条(对应《政府采购法》第八十三条)、第八十一条(对应《政府采购法》第八十一条),以及不宜在87号令中规定的内容,包括涉及行政处罚的第八十三条、第八十四条。本章还删除了第七十四条、第七十五条。为保持与《条例》第七十一条的一致,删除了第八十二条。

第七章 附则

第八十三条 调整了18号令第八十六条的内容。补充规定,政府采购货物服务电子招标投标有关特殊事宜,由财政部另行规定。

第八十四条 新增内容。明确了87号令中“主管预算单位”的具体内涵,即负有编制部门预算职责,向本级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织。

第八十五条 新增内容。明确了87号令中的期限计算方式,即按日计算期间的,开始当天不计入,从次日开始计算。期限的最后一日是国家法定节假日的,顺延到节假日后的次日为期限的最后一日。

第八十六条 新增内容。明确87号令所称的“以上”“以下”“内”“以内”,包括本数;所称的“不足”,不包括本数。

第八十七条 调整了18号令第八十九条的内容。

第八十八条 调整了18号令第九十条的内容。明确87号令自2017101日起施行,18号令同时废止。

本章删除了18号令第八十五条、第八十七条(对应《政府采购法》第八十四条)以及第八十八条(对应《政府采购法》第八十五条)。